7.4.2021 9:31
MUDr. Ivan David: Jak ze sebe europoslanci nechají dělat kladivo na členské státy.
Smlouva o EU a o fungování EU stanoví dělbu moci mezi unijní orgány. Evropská komise je jako jediná oprávněna předkládat ke schválení návrhy obecně závazných právních předpisů – směrnice a nařízení. Pravomoc zákonodárná je svěřena společně Evropskému parlamentu a Radě. Oba spoluzákonodárci mají rovnocenné postavení. Aby předpis mohl být vyhlášen v Úředním věstníku a mohl začít platit, je nutné, aby se na jeho textu shodl europarlament a Rada.
Pro tento účel byl v roce 2009 po nabytí účinnosti Lisabonské smlouvy zřízen tzv. Trialog. Před Lisabonskou smlouvou byl legislativní proces organizován tak, že návrh nařízení byl napřed projednán v příslušné Radě ministrů, která jej buď schválila ve znění předložením Komisí, nebo k němu schválila pozměňovací návrhy. Ve většině rad se hlasuje kvalifikovanou většinou. Pro některé obory však Smlouva předepisuje, že předpis může být chválen pouze jednomyslně. Pokud ministři všech členských zemí nesouhlasí, návrh není schválen. K zamítnutí může dojít i v Radě, kde se hlasuje kvalifikovanou většinou. Pokud s návrhem nesouhlasí aspoň 40% zemí, v nichž dohromady žije více než 40% unijních občanů, jde návrh vrácen zpět do šuplíků Komise. A většinou se pak čeká, jestli volby v některé zemi nezmění poměry ve vládě tak, aby Komise mohla návrh protlačit Radou.
Po jednání v Radě dříve návrh směrnice nebo nařízení začal projednávat příslušný výbor europarlamentu. Nebo i více výborů, pokud jim materiál přikázala Konference předsedů výborů. Výbor může plénu doporučit návrh předpisu schválit v původním znění předložením Komisí, může navrhnout pozměňovací návrhy. Nebo také může navrhnout zamítnutí návrhu předpisu. K návrhům z výboru může na plénu předložit k hlasování další pozměňovací návrhy nebo návrh na zamítnutí skupina nejméně 40 europoslanců. O návrzích z výboru i návrzích poslaneckých skupin poté hlasují všichni poslanci. Po hlasování o všech pozměňovacích návrzích plénum hlasuje o tzv. legislativním usnesení. Tedy o návrhu buď vše schválit v 1. čtení návrh nařízení nebo směrnice, nebo jej zamítnout.
Před Lisabonskou smlouvou byly pozměňovací návrhy schválené europarlamentem zaslány Radě, aby je příslušní ministři posoudili. Pokud Rada schválila všechny návrhy EP, legislativní proces končil a nový předpis byl odeslán k vyhlášení v Úředním věstníku. Pokud ministři schválili jen některé pozměňovací návrhy poslanců, nebo k nim přidali nějaké další, musel je znovu projednat parlamentní výbor a následně o nich muselo být hlasováno na plénu v 2. čtení. Pokud ani po dvou kolech nedošlo mezi Radou a europarlamentem k dohodě na finálním znění textu, byl svolán Dohodovací výbor. V něm zasedli všichni ministři členských států společně se stejným počtem europoslanců z garančního výboru. Jednali tak dlouho, dokud se jim nepodařilo vytvořit kompromisní verzi textu. I ta však podléhala opětovnému schválení Radou a plénem EP. Pokud jeden ze spoluzákonodárců s kompromisem nesouhlasil, byl návrh „hozen do koše“.
U konfliktních návrhů směrnic a nařízení někdy trvalo i 3 až 4 roky, než prošel všemi třemi koly jednání. I tak se občas stávalo, že ve finálním hlasování „padl pod stůl“. Tvůrcům Lisabonské smlouvy se to zdálo zdlouhavé, a proto vynalezli Trialog . Oficiálně nazývaný Inter-institucionální jednání. Je svoláván hned po schválení pozměňovacích návrhů europoslanců a ministrů v 1. čtení. Neúčastní se jej však všichni ministři za příslušný resort, ale jen ministr nebo jeho náměstci za zemi, která právě předsedá Radě. Za europarlament také nejedná celý příslušný výbor, ale jen hlavní zpravodaj a stínoví zpravodajové jednotlivých frakcí.
Teoreticky by to nemusel být problém. Pokud by jednání probíhala podle Jednacího řádu, který předepisuje, že veškeré podklady mají být dány členům vyjednávacích týmu nejméně 48 hodin před zahájením jednání, bylo by možné, aby Trialog v podstatě odrážel vůli všech zákonodárců. Během dvou dní by předsedající země mohla návrhy rozeslat všem ostatním členským státům a podle zaslaných připomínek zformulovat stanovisko Rady. I stínoví zpravodajové by si během 2 dnů mohli být schopni předložené návrhy projednat aspoň s ostatními členy výboru ze své frakce a v optimálním případě i se zástupci stran z jednotlivých členských států, kteří se do frakce sdružili.
Před samotným jednáním s předsednictvím Rady si parlamentní delegace v úzkém kroužku zpravodaje a stínových zpravodajů provádí hlasování o předložených návrzích. Každý stínový zpravodaj má takový počet hlasů, kterým disponuje jím reprezentovaná frakce ve výboru. Výsledek by teoreticky měl být odrazem názoru celého výboru.
Po dlouhém, ale pro pochopení legislativního procesu nezbytném právním úvodu, Vám popíšu, jak to probíhá v praxi. Jsem stínovým zpravodajem frakce Identita a demokracie (ID), v níž působí i europoslanci zvolení v ČR za SPD, pro návrh Horizontálního nařízení o financování, řízení a kontrole Společné zemědělské politiky. Toto nařízení stanoví požadavky na fungování platebních agentur, jako je náš Státní zemědělský intervenční fond (SZIF). Upravuje rovněž vztahy mezi platební agenturou a Komisí při vyplácení zemědělských dotací. A v neposlední řadě stanoví administrativní požadavky, které musí plnit zemědělci, jimž jsou dotace vypláceny. Respektive uzákoňuje Komisi pravomoci stanovit prováděcími předpisy, které a jak složité formuláře musí zemědělci vyplňovat.
Už z podstaty věci jde o jedno z nejkonfliktnějších nařízení, které je spoluzákonodárci v tomto volebním období projednáváno. Podle pravidel, o nichž právě jednáme, má být vyplácena asi 1/3 rozpočtu EU. Ročně více než 33 miliard eur.
Podle původního zadání, která Rada ministrů zemědělství uložila Komisi, měla být pravidla zjednodušena a měl být snížen počet formulářů, které vyplňují zemědělci. Komisi se toto zadání nepodařilo splnit ani náhodou. Ještě v minulém volebním období předložila „tlustší“ verzi nařízení než je ta, která platí v současnosti a je terčem oprávněné kritiky zemědělců pro administrativní náročnost. Naši předchůdci tento fakt sice zkritizovali, ale kromě mnoha nelogičností a chyb, které se v textu předloženém Komisí snažili opravit cestou pozměňovacích návrhů, do hry zapojili i tzv. poslaneckou lidovou tvořivost. Nám, kteří jsme přišli po volbách v roce 2019, tak zanechali v Zemědělském výboru schválených více než 2 stovky oprav chyb, které v textu „nasekala“ Komise. A další více než 3 stovky návrhů na „vylepšení“ nařízení, které naši předchůdci předložili a schválili zčásti na žádost samotných platebních agentur, zčásti od zemědělců z praxe, ale také z dílny různých neziskovek a lobbistických organizací, které na dotacích pro zemědělce parazitují.
Nám, kteří jsme měli po předchůdcích rozdělanou práci dodělat, situaci navíc zkomplikoval Zelený úděl. Poslanci z probruselských frakcí do balíčku přidali další návrhy z dílny Komise, jejichž cílem je snížit výrobu potravin v členských státech a místo peněz jim nadělit další povinnosti a formuláře k vyplnění. Protože frakce, které podporují Komisi, mají v EP většinu, výsledek schválený plénem v 1. čtení podle toho do značné míry vypadal.
V Radě převážil v mnoha aspektech racionálnější přístup. Ministři se s různou mírou úspěšnosti pokusili návrh proškrtat a zjednodušit. U každého nově navrhovaného formuláře měli od platebních agentur vyčísleno, kolik lidí na jeho vyřizování bude třeba platit z rozpočtu, a kolik to bude stát. I v Radě stejně jako v EP jsou samozřejmě různé zájmy. Staré členské země tzv. EU-15 nechtějí připustit splnění slibu, který Komise dala novým východním zemím, podle nějž měly být zemědělské dotace na Východě a na Západě stejné od roku 2013. Protože mají většinu v Radě i v EP, jsou a budou dotace pro české zemědělce nadále pouze čtvrtinové ve srovnání s tím, kolik dostávají Francouzi, Němci a Belgičané. Západní země také mají v přepočtu na hektary zemědělské půdy více – zato více menších farem než východní. Proto se snaží firmám velikosti našich bývalých družstev situaci co nejvíce zkomplikovat a z kontrol pokud možno zcela nebo v největší možné míře vynechat rodinné farmy.
Dalo se očekávat, že výsledek práce Rady bude v mnoha ohledech velmi odlišný od toho, co schválil EP. Podle Jednacího řádu by v Trialogu měl být hledán kompromis mezi textem od Rady a textem od poslanců. Návrhy kompromisních textů jednotlivých ustanovení může předkládat Předsednictví Rady, parlamentní delegace i Komise. Koncem roku německé i nyní portugalské předsednictví se tohoto zákonného limitu drží. Vyjednavači se vyptají, co poslancům vadí na textu od Rady a příště předloží návrh, který do určité míry zohledňuje požadavky parlamentu. Tedy pokud nejsou pro neproveditelnost odmítnuty ministerstvy zemědělství ostatních členských zemí.
Do ostudné role „nosičů komisních papírů“ se však vlastním rozhodnutím degradovala parlamentní delegace. Komisi se totiž nelíbí ani verze schválená Radou ani verze parlamentní. Eurokraté si potichu napsali úplně novou verzi nařízení, která je značně odlišná od toho co schválil EP i Rada. Poté text „rozstříhali“ na kousky a po částech jej předkládají ke schválení spoluzákonodárcům v Trialogu.
V Trialogu se nejedná od jednotlivých článcích nařízení podle pořadí, v němž jsou zařazeny v textu, ale podle tzv. clusterů. Jde o bloky, v nichž jsou seřazeny celé články nebo jejich jednotlivé odstavce podle toho, jestli se týkají systému plateb nebo kontrol či personálního a hmotného vybavení platebních agentur. Vyjednavači tak nikdy nevidí celý text při jednom jednání. Z počátku se zdálo, že Komise plní zadání, které jí dali poslanci a Rada, aby dodala ke schválení text tzv. Základních požadavků EU. Jde o povinnosti, které musí členský stát plnit, aby jeho platební agentuře Komise nezastavila proplácení dotací pro zemědělce.
Již po 2 trialogu však bylo jasné, že Komise se snaží přes poslance protlačit zcela nový text nařízení, který má jen velmi málo společného s texty schválenými Radou a EP. Systém administrativy je mnohem složitější a vyžaduje více papírů. Na lednové jednání přinesla bavorská zpravodajka Ulrike Muellerová z federalistické frakce RENEW, v níž působí i poslanci za vládní ANO, sadu dlouhých nových ustanovení o základních povinnostech platebních agentur. Nové odstavce odkazovaly na články, které nejsou ve verzích nařízení schválených ani europarlamentem ani Radou.
Tyto návrhy od Komise předložila svým jménem a ke všemu je dala ostatním stínovým zpravodajům k dispozici pozdě večer před jednáním parlamentní delegace. V hodinu, kdy je již za normálních okolností zavřena i většina hospod. Protože si na rozdíl od brouka Pytlíka nemyslím, že rozumím všemu, mám ve zvyku každý projednávaný návrh konzultovat se zástupci těch, kteří podle něj budou muset fungovat. Návrhy, které budou muset plnit zemědělci na poli a ve stájích posílám k vyjádření Zemědělskému svazu, Agrární komoře a jejich odborným společenstvům. Návrhy týkající se správy systému konzultuji s pracovníky SZIF. I přes velmi neslušnou hodinu se mi v noci před lednovým jednáním podařilo dohodnout, že návrh se mnou na dálku zkontrolovali experti z platební agentury. Společně jsme zjistili, že Komise navrhuje, aby bylo pod sankcí zastavení dotací povinné dodržovat ustanovení, které ve směrnici o zadávání veřejných zakázek vůbec neexistuje. Návrh odkazoval na bod 34 v článku 2, který má bodů pouze 20.
Při tom jsme zjistili, že navržené texty odkazují i na ustanovení Horizontálního nařízení, které neschválil EP ani Rada. Ráno jsem na jednání parlamentní delegace na tyto chyby upozornil a žádal jsem předložení textů článků, na něž se nově odkazuje, a které stále nemáme k dispozici. Varoval jsem kolegy, že takový text nemůžeme schválit a předložit jej Radě. Většině zástupců probruselských frakcí kupodivu nevadilo, že mají schválit povinnost plnit ustanovení, která ještě neviděli. Takže první části „z brusu nové“ směrnice byly další den předloženy Radě. Reakce portugalského náměstka ministra zemědělství byla logická. Prohlásil, že nemá mandát tyto nové texty schválit, protože neměl možnost je řádně konzultovat s ostatními členskými státy. Pro příště požádal, aby byly všechny návrhy předkládaný v souladu s Jednacím řádem 48 hodin dopředu, aby k nim mohl udělat s ostatními zeměmi připomínkové řízení.
Po trapasu, který si EP „uřízl“ na jednání s portugalským předsednictvím, svolala hlavní zpravodajka jednání parlamentní delegace, na němž přiznala, že návrh pochází z dílny Komise a jen si jej osvojila. Současně vyzvala ostatní frakce, aby k němu písemnou cestou zaslaly připomínky s cílem vytvořit společný parlamentní postoj. Teprve poté, kdy jsme byli Radou s osvojeným návrhem Komise „vyhozeni“, se na úrovni stínový zpravodajů začalo vyjednávat, jak by vlastně podle názoru frakcí měly texty znít. Po několika kolech „ping-pongu“ mezi stínovými zpravodaji navzájem byl vytvořen kompromisní text, nímž souhlasili zástupci Zelených, lidovců, socialistů a RENEW, kteří společně disponují více než polovinou hlasů ve výboru. Poté byl skutečně parlamentní návrh postoupen k vyjádření Radě. O jednotlivých větách a dokonce slovech všech navržených ustanovení se s Radou e-mailovou cestou jednalo až do minulého týdne. Teprve nyní jsme návrh předběžně uzavřeli s tím, že se k němu ještě vrátíme a finalizujeme jej až budou hodová ostatní ustanovení na něž je odkazováno.
Čekal jsem, že se Komise a hlavní zpravodajka Muellerová z této ostudy poučí. V únoru však byla situace ještě horší. Při poradě parlamentní delegace, která byla netradičně 3 dny před jednáním s Radou, jsme probrali doposud vycizelovaná ustanovení z minulého kola, která prošla ping-pongem mezi frakcemi. S Radou se mělo jednat o tom, jak je dokončit, aby je mohli schválit i ministři. Pozdě večer před jednáním s portugalským předsednictvím zpravodajka e-mailem oznámila, že hodlá ráno jménem EP předložit nové texty, které nám dá k dispozici až během jednání. Proti tomuto postupu jsem společně s polským kolegou z konzervativní frakce ECR protestoval. Namítali jsme, že nemlže jménem celého europarlamentu předložit Radě texty, které žádný poslanec ještě neviděl. Probruselská většina však e-mailovým hlasováním tento postup posvětila.
Nové texty přinesla až v polovině jednání zástupkyně Komise. Zpravodajka prohlásila, že si je jménem europarlamentu osvojuje. Portugalský ministr zemědělství logicky namítl, že o nich nemá mandát vyjednávat, protože je nejen neměl možnost nechat posoudit kolegy z ostatních členských států, ale ani experty z platební agentury Portugalska. A tudíž že není schopen vůbec posoudit, co by to dělalo v praxi. Návrhy byly vráceny europarlamentu k dopracování písemnou procedurou. Při dalším jednání stínových zpravodajů jsem položil otázku, proč hlavní zpravodajka soustavně porušuje jednací řád a jménem parlamentu dává k jednání s Radou texty, které nečetl žádný poslanec ani ona sama. Odpověděla mi, že chce, aby to rychle „odsýpalo“. A že Komise to chce mít schváleno do června. Polský kolega z ECR upozornil, že je to zcela nereálné, protože Horizontální nařízení nemůžeme uzavřít bez znalosti finálního znění nařízení o strategickém plánu, na nějž na mnoha místech naše nařízení odkazuje. Dodal, že má informace od kolegů ze skupiny pro Strategický plán, že mají práci naplánovanou až do prosince. Hlavní zpravodajku jsem poté upozornil, že metodou, kterou zvolila, nám to rozhodně moc rychle od ruky nejde, když jen vytváříme zmatek.
Ptal jsem se parlamentních veteránů z naší frakce, jestli něco podobného už zažili. Odpověděli mi, že takto to Komise udělala i před 7 lety, kdy se schvalovala pravidla platná nyní. I tehdy Komise do Trialogu předkládala „po kouscích“ zcela jiný text nařízení, který nebyl ani kompromisem mezi verzí Rady a EP, ani nějakou úpravou, ale zcela novým textem. Tehdy stejně jako dnes to poslanci ani nečetli a rovnou to předkládali Radě. Ministři v časové tísni část návrhů Komise předložených rukama europoslanců schválili. Mnoho poslanců se až během volební kampaně dozvědělo z nadávek zemědělců, o jejichž hlasy se ucházeli, co to vlastně schválili za paskvil. Ještě víc se polovina našich předchůdců divila po volbách, když zjistili, že je za to zemědělci potrestali nezvolením.
Podle zpráv o návrhu programu březnového jednání Trialogu soudím, že jsme na nejlepší cestě si tento průšvih zopakovat.
